武唯

   本世纪初，中国人民大学教授郑功成曾对当时的失业保险制度作了一个评估，结果是，在当时，失业保险制度实现了从制度象征向有效制度转变。在此后的一段时间内，失业保险制度一直承担着保障失业人员生活的角色。其间，这项制度也试图谋求更大的发展空间，但也只局限在局部的探索。2008年，国际金融危机爆发，失业保险制度的发展出现转机。

　　为了避免金融危机对就业岗位的冲击，人社部及时出台并实施了失业保险援企稳岗补贴政策，稳定就业岗位的即期效果显著。社会各界蓦然发现，当经济波动导致就业岗位面临流失时，失业保险立体化的功能将最大程度地减轻即期危害。失业保险制度“保障生活、预防失业、促进就业”的作用从此日益凸显。

三位一体功能确立

为经济运行减震

　　“企业在不裁员、不减员的情况下，可以通过申请获得岗位补贴，资金来源就是失业保险基金。”在前不久召开的全国失业保险工作座谈会上，安徽省人社厅副厅长刘志祥说，为了稳定就业岗位，降低因金融危机可能造成的失业，安徽省用活了失业保险基金援企稳岗政策。 “这项政策深受企业的欢迎。” 刘志祥如此评价。

　　深受企业欢迎的援企稳岗政策其实是2008年政府应对金融危机的一系列组合拳中的核心部分。当时，国家通过 “五缓四减三补贴”等措施，有效减轻了企业负担。这套政策在危机中有效地化解了就业局势的巨大波动，并且形成了政府支持企业、企业承担社会责任、共同稳定就业的工作格局。

　　人社部副部长信长星认为，金融危机时期，失业保险基金在稳定就业方面功不可没。 “一方面，企业在遇到暂时困难的时候，政府使用失业保险基金可以支持和帮助企业渡过难关；另一方面，企业在享受失业保险基金支持后，不裁员、不减员，通过在岗培训、轮班工作等措施，保住了数百万名职工的就业岗位。” “制度实现了预防失业 ‘关口’前置、防线前移，为稳定全国就业局势发挥了重要作用。”

　　金融危机让社会各界重新审视失业保险基金所发挥作用的范围。原先单纯 “保障生活”的定位限制了制度本身对经济发展具有的能动力，如今的 “保障生活、预防失业、促进就业”三位一体的制度模式则让失业保险把作用发挥得更加淋漓尽致。

　　事实上，为了更好地发挥失业保险促进就业的功能，早在2006年，经国务院同意，原劳动保障部会同财政部就选择北京、上海、江苏、浙江、山东、福建、广东东部7省（市）开展了扩大失业保险基金支出范围试点。试点省份从预防失业、促进就业的实际需要出发，稳步扩大支出项目，加大资金投入，受益人数不断增加，促进了就业局势稳定，城镇登记失业率稳中有降。5年多的有益探索，更加证实了失业保险基金在预防失业、促进就业，有效减轻经济波动对就业带来冲击等方面的作用。

　　记者注意到，江苏省在今年7月1日实施的 《江苏省失业保险规定》中，已明确将失业保险制度的功能定位在 “保障生活、预防失业、促进就业”。

功能拓展

为经济转型护航

　　“十二五”时期是我国淘汰落后产能、转变经济发展方式重要的5年。在这样的关键节点上，部分企业关停并转不可避免。

　　以老工业基地黑龙江为例，今年，该省龙煤集团共有17个矿要关闭破产，涉及职工10万余人。面对这种情况，黑龙江组成工作组提前介入，帮助企业利用关闭破产的有效资产重组。该省人社厅副厅长黄迎新说： “我们吸引投资者、引进项目，使得破产矿重新焕发生机，83％的职工实现了再就业。”

　　据了解， “十一五”期间，各级人社部门落实关闭破产企业职工安置政策，妥善处理职工劳动关系，做好社会保险关系接续，并通过加强再就业培训、提供公益性岗位等方式，使95％以上的职工通过多种方式得到了妥善安置。

　　在经济转型过程中，失业保险基金发挥了强大的保障作用。为做好淘汰落后产能、兼并重组企业职工安置工作，人社部已经会同发改委、财政部等7个部门联合印发了 《关于做好淘汰落后产能和兼并重组企业职工安置工作的意见》，对国家淘汰落后产能、兼并重组战略的实施提供制度保障。

　　实际上，失业保险制度为经济保驾护航并不仅仅局限于托底产业升级上，还反映在当期对宏观经济政策的制定中。失业动态监测即期的数据无疑会对宏观决策的科学性提供科学的依据。

　　2008年，按照 《就业促进法》有关规定，人社部开始探索建立失业动态监测和失业预警制度。当年6月，我国在吉林、江苏、浙江、福建、河南和广东6省启动了失业动态重点监测试点工作。动态监测的数据为国家及时准确地应对金融危机，尤其是在就业政策的科学决策中发挥了极其重要的作用。记者了解到，失业动态监测已于2010年1月在全国推开。全国31个省（区、市）的100多个城市和新疆生产建设兵团纳入部监测范围，监测企业3560多户。

　　随着 “十二五”时期布局经济转型升级，就业局势会在局部小幅波动，局部地区失业人员增加不可避免。在这样的大背景下，失业保险制度保障社会稳定安全的作用更加不可或缺。已经成型的三位一体的制度不仅需要进一步确定，更需要进一步发展、充实、完善。在失业保险工作座谈会上，很多参会人员热切呼吁失业保险三位一体功能定位能得到更高层次的肯定。