结构性失业是所有失业问题中最难解决的。从经济现状看，我国正处于产业结构转型升级的关键时期，伴随国有企业改革的深入，淘汰落后产能、消除产能过剩问题的推进，结构性失业的风险加剧。从国际经验来看，解决结构性就业矛盾，化解结构性就业难题，往往比解决就业总量问题耗时要长，难度更大。

首先，目前就业的结构性矛盾十分突出。近年来，随着经济增长速度放缓、产业结构调整转型升级的力度加大，招工难和就业难并存是目前我国劳动力市场表现出来的主要结构性矛盾，也是我国失业问题中最为普遍和典型的现象。一方面由于劳动力成本上升，企业难以承受高成本生产，许多劳动力密集型企业面临普通员工的短缺问题；另一方面，由于总量压力的存在，就业难以及找工作难也困扰了大部分劳动力群体，特别是高校毕业生。这种现象反映出在市场供求数量基本平衡的情况下，岗位需求与人力资源供给并不匹配，岗位空缺和劳动力失业并存，即为结构性失业。

我国经济增长进入新常态后，国家实施创新驱动发展战略，科技型新兴中小企业不断涌现，急需大量的高素质劳动力，但是我国劳动力整体素质和职业技能偏低，不适应企业用人需求。近年来，全国性的经济结构调整几乎涉及所有传统企业，涉及职工约占全社会从业人员的20%。本轮经济结构调整不仅要淘汰落后和过剩产能，还要关闭一批污染环境、浪费资源行业的企业，转移或改造一批传统的劳动密集型企业。招工难与就业难并存，表现为在岗职工从旧职业向新职业转换难。在劳动力市场上，企业用人需求趋于减少，特别是因人工成本上升，企业招用人员，更加注重技术技能和业务能力，而在经济结构调整中出现的下岗失业人员，往往难以适应新的岗位需求，结构性失业依然是个突出问题，缓解矛盾不易。

其次，这次结构性矛盾且与过去有非常大的区别，解决的对策措施也有所差别。90年代末的结构调整面对的是数千万国有企业下岗失业人员大规模的失业，当时保障基本生活，促进再就业是政策的出发点和着力点；金融危机期间结构调整面对的主要是众多企业的就业岗位不稳定，所以采取的对策措施是援企稳岗，稳住企业就稳住了岗位；目前进行的经济结构调整，重点在淘汰钢铁煤炭水泥等产能过剩企业，以及新工业革命下对劳动者素质的更高要求，就业政策的目标就要放在防止规模性失业和促进社会就业两个方面，而技能提升补贴政策的实施，使失业保险提前介入，不仅有利于产业结构调整，而且有利于化解潜在的失业风险。

当前我国的结构性矛盾是典型的人力资源市场结构不匹配的问题。詹姆斯•托宾和杜生贝是新古典综合派的代表性学者，该学派以劳动力市场的技术结构理论基础来分析结构性失业问题。他们指出劳动力市场结构具有多样性，分为技术结构、部门机构、社会结构等，而劳动力市场的技术结构是结构性失业的主要理论基础，即不同劳动力的专业技能会形成若干市场，该市场中的劳动力供需的可替代性较弱，因此当出现该市场中的劳动力供需不匹配或者不适应时，其所造成的失业现象即为结构性失业。因此在应对结构性失业问题时，该学派也主张从技能结构相匹配的角度出发，即政府应努力采取相关措施来调整劳动力市场的技术结构，包括对劳动力进行教育培训、技能提升培训以及素质教育等，使技能不匹配的劳动力能够适应空缺的岗位需求，从劳动力技术结构应适应市场技术结构的角度来应对结构性失业问题。

第三，失业保险主动作为有积极的意义。《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》提出，对依法参加失业保险3年以上、当年取得职业资格证书或职业技能等级证书的企业职工，可申请参保职工技能提升补贴，所需资金按规定从失业保险基金中列支。人社部近日出台了具体的操作办法，这是一个值得赞扬的创新。

新政策解决了预防失业的作用。我国现行失业保险制度，之前发挥的最主要功能是对失业者提供一定期限的基本生活救济，促进就业的功能相当弱，没有预防失业的功能。用人单位长期参保缴费却得不到失业保险支持的矛盾急待解决。当缴费企业面临困境，急需采取相应的调控措施，帮助其抵御风险，稳定职工队伍，防止规模性失业，而现行制度却没有对其予以支持的功能。这一新政策对长期履行参保缴费义务，并在企业出现内部结构性调整时，不将职工推向社会，增加就业压力的企业，给予技能提升补贴，有非常好的导向。

当前失业保险理念发生了变化。从消极地保障生活到积极地促进就业，实施积极的劳动力市场政策，激发失业者寻找工作的积极性，并将失业保险待遇和预防失业促进就业措施结合起来，帮助失业者尽快就业，帮助企业稳定就业岗位。这已经成为各主要市场经济国家对失业保险的共识和普遍做法。“就业是最好的保障”“从吃福利到去工作”等观点的提出，表明失业保险已不再仅仅是社会福利，它是社会保障措施，也是促进就业的手段之一。“就业保险法”正在替代“失业保险法”。日本于1974年将失业保险法更名为“雇佣保险法”，突出两方面的内容，一是对失业人员提供必要的援助，以保证其基本生活和求职活动，以利于实现再就业；二是通过雇佣稳定事业、雇佣改善事业、能力开发事业和雇佣福利事业向员工提供培训机会，预防失业，并抑制雇主解雇员工。《雇佣保险法》实施30多年来，日本经历了石油危机，日元大幅升值，以及经济衰退的沉重打击，但失业率的上升有限而平缓，应该说雇佣保险制度发挥了重要作用。（作者莫荣系人社部国际劳动保障研究所所长）